Autor: Pedro Maestrelli
O regulamento que institui a CBS e o IBS estabelece um dever de compartilhamento de informações entre as administrações tributárias da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com abrangência que alcança não apenas os sistemas informatizados e os dados relativos a operações de comércio exterior, mas também documentos instrutivos do despacho aduaneiro e atos de concessão de regimes aduaneiros especiais, conforme art. 185 do Decreto nº 12.955/26.
A norma, ao impor o acesso recíproco a informações necessárias à apuração, arrecadação e fiscalização dos novos tributos sobre o consumo, consolida a opção do constituinte pela atuação sincronizada das administrações tributárias, conforme determinado pela Constituição Federal.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, contudo, impõe balizas que não podem ser ignoradas na interpretação e aplicação do conteúdo. O STF já fixou, no julgamento da ADI 5729, que o art. 37, XXII, da Constituição não determina o compartilhamento irrestrito de cadastros e informações fiscais entre os entes federados, sendo necessária a imposição de limitações pela lei.
No caso da Lei da Repatriação (Lei 13.254/2016), a Corte manteve a validade de dispositivo que proibia o compartilhamento das informações prestadas pelos aderentes ao RERCT com Estados, Distrito Federal e Municípios, equiparando a divulgação desses dados à quebra de sigilo fiscal. O relator do caso destacou que o compartilhamento de dados não é uma regra absoluta da administração tributária, de aplicação irrestrita, mas será exercida nas condições e limites legais.
Essa orientação revela que a integração entre os fiscos, embora constitucionalmente incentivada, não elimina a necessidade de disciplina legal específica que estabeleça as condições, os limites e as garantias do intercâmbio informacional.
O art. 185, ao remeter a definição da forma de intercâmbio, dos procedimentos de cadastramento e do alcance dos perfis de acesso a ato conjunto da RFB e do CGIBS, reconhece essa necessidade de regulamentação. O § 5º, ao dispor que, até a edição do ato conjunto, ficam mantidos os perfis de acesso atualmente habilitados, revela a preocupação do legislador com a continuidade operacional e com a preservação do status quo enquanto não sobrevêm a normatização complementar.
Trata-se de solução pragmática, mas que não elimina a exigência, extraída da jurisprudência do STF, de que o compartilhamento seja objeto de disciplina normativa que garanta a segurança jurídica e a proteção dos dados dos contribuintes.
O STF, em diversas ocasiões, afirmou que a transferência de informações sigilosas entre entes da administração tributária não configura quebra de sigilo, mas mera transferência do dever de sigilo da esfera original para a fiscal. No julgamento da ADI 7276, a Corte, por maioria, validou regras do Convênio ICMS 134/2016 do Confaz que obrigam instituições financeiras a fornecer aos Estados informações sobre operações eletrônicas com recolhimento de ICMS, entendendo que o compartilhamento não viola o sigilo bancário, desde que os dados permaneçam protegidos no âmbito da administração tributária e sejam utilizados exclusivamente para fins de fiscalização.
A relatora à época enfatizou que os deveres previstos no convênio não caracterizam quebra de sigilo bancário, mas transferência do sigilo das instituições financeiras e bancárias à administração tributária estadual ou distrital.
Esse entendimento, contudo, não é unânime: a divergência, aberta pelo ministro Gilmar Mendes, apontou a ausência de critérios transparentes sobre a transmissão, a manutenção do sigilo e o armazenamento das informações, bem como a falta de requisitos adequados de proteção das garantias constitucionais dos titulares dos dados.
Diante desse cenário, é possível realizar a proposição de que o art. 185, ao exigir o respeito às políticas de segurança da informação das partes envolvidas e ao condicionar o intercâmbio à edição de ato conjunto, procura endereçar exatamente essas preocupações, conferindo densidade normativa ao que, na jurisprudência, era apontado como lacuna.
Outro precedente de relevo é o Tema 990 da Repercussão Geral (RE 1.055.941), no qual o STF firmou a tese de que é constitucional o compartilhamento dos relatórios de inteligência financeira da UIF e da íntegra do procedimento fiscalizatório da Receita Federal com os órgãos de persecução penal para fins criminais, sem a obrigatoriedade de prévia autorização judicial, devendo ser resguardado o sigilo das informações em procedimentos formalmente instaurados e sujeitos a posterior controle jurisdicional.
O Tribunal, contudo, ressalvou que o compartilhamento deve ser feito unicamente por meio de comunicações formais, com garantia de sigilo, certificação do destinatário e estabelecimento de instrumentos efetivos de apuração e correção de eventuais desvios.
No RE 1.393.219-AgR, a Segunda Turma enfatizou que, embora a tese do Tema 990 autorize o fisco a encaminhar cópia do processo fiscal aos órgãos de investigação criminal, não permitiu que o Ministério Público requisitasse diretamente à Receita dados bancários e fiscais dos contribuintes sem ordem judicial. Essa distinção entre o compartilhamento iniciado pela autoridade fazendária e a requisição unilateral por órgão externo à administração tributária é fundamental para compreender os limites do art. 185: o dispositivo autoriza o intercâmbio entre as administrações tributárias, mas não cria um canal aberto de acesso a informações fiscais por entes alheios à relação jurídico-tributária, como o Ministério Público ou as polícias.
O art. 185, ao estender o compartilhamento a documentos instrutivos do despacho aduaneiro e a atos de concessão de regimes aduaneiros especiais (§ 3º), e ao prever o acesso a informações relativas aos beneficiários de suspensões de tributos para fins de acompanhamento da regularidade da fruição (§ 4º), amplia significativamente o escopo da cooperação intergovernamental no campo do comércio exterior.
Essa ampliação encontra respaldo no art. 199 do CTN, que estabelece a assistência mútua entre as Fazendas Públicas para a fiscalização dos tributos e a permuta de informações, na forma da lei ou convênio. Contudo, a jurisprudência do STF, sobretudo no julgamento conjunto das ADIs 2.390, 2.386, 2.397 e 2.859, deixou claro que os Estados e Municípios somente podem obter informações fiscais da União quando a matéria estiver devidamente regulamentada pelos entes federados. O art. 185, ao condicionar a eficácia do compartilhamento à edição de ato conjunto da RFB e do CGIBS, e ao determinar o respeito às políticas de segurança da informação, alinha-se a essa exigência jurisprudencial de regulamentação prévia e específica.
A norma analisada representa, portanto, um avanço na concretização do comando constitucional de integração entre as administrações tributárias, mas sua aplicação deve observar as balizas fixadas pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal: o compartilhamento não é irrestrito, deve ser objeto de disciplina normativa que estabeleça condições e garantias, e a transferência de informações sigilosas não elimina o dever de sigilo, que se transfere, mas não se extingue.
A remissão a ato conjunto da RFB e do CGIBS, longe de ser uma delegação imprópria, é a via adequada para conferir a densidade normativa que a matéria exige, assegurando que o intercâmbio informacional se dê com respeito aos direitos fundamentais dos contribuintes e às políticas de segurança da informação.
O desafio que se impõe ao ato conjunto é, precisamente, o de traduzir em regras operacionais os princípios extraídos da jurisprudência, evitando tanto o isolamento dos fiscos quanto o acesso desregulado a informações sensíveis, em um equilíbrio que somente a normatização cuidadosa e a supervisão judicial podem garantir.
